В современных условиях законодательство в сфере недропользования для эффективности регулирования отношений по разведке и добыче недр Казахстана должно выйти на новый уровень развития.
Принятые в 1996 году указы Президента «О недрах и недропользовании», «О нефти» сыграли свою позитивную роль и в свое время дали толчок в развитии огромного комплекса правовых отношений, связанных с разведкой, добычей, транспортировкой и переработкой недр. Этим отношениям сопутствовало развитие правовых институтов гражданского, налогового, административного, таможенного, экологического права, что породило взаимопроникновение правовых норм в смежные отрасли законодательства и создало цельную и взаимозависимую правовую систему, регулирующую отношения в сфере недропользования. Учитывая политические, экономические, социальные и правовые предпосылки, Правительство разработало проект закона «О недрах и недропользовании». Широкой общественности он представлен на ІІІ Евразийском энергетическом форуме в 2008 году. Критерий эффективности закона — несомненно, его экономическая результативность в интересах государства и его граждан. В то же время, представленный проект является нормативным актом, который должен соответствовать правилам юридической техники. А здесь есть некоторые проблемы. С действующим ныне Законом «О недрах и недропользовании» в названном проекте сохраняется преемственность по вопросам целей, принципов, задач законодательства о недрах. Воспроизводятся общие положения компетенции госорганов по регулированию отношений в сфере недропользования, включены нормы по содержанию, условиям, видам права недропользования, порядку заключения контрактов, охране недр и окружающей среды, госконтролю за недропользованием и охране недр. Сохранились нормы о госэкспертизе недр, ведению их государственного мониторинга, государственного кадастра месторождений полезных ископаемых, техногенных минеральных образований, захоронения вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод. В остальном содержание представленного проекта закона — качественно новое, в него включены положения, которых ранее не было. Попытаемся определить, насколько это оправдано. Первый и качественно новый аспект в том, что новая редакция Закона «О недрах и недропользовании» объединена с действующим Законом «О нефти», что в случае принятия такого варианта приведет к утрате последнего. Отсюда в проект закона включены нормы, регулирующие общие условия проведения нефтяных операций на море и внутренних водоемах, проведение нефтяных операций в пределах предохранительной зоны, условия проведения разведки и добычи на море, строительство и эксплуатация нефтегазопроводов, хранилищ и резервуаров нефти на море, сброс и захоронение отходов при проведении нефтяных операций на море, измерение добытой нефти. Между тем необходимо учитывать, что нефть занимает ключевое значение для экономики Казахстана, отношения в сфере нефтяных операций имеют свою специфику и требуют особых подходов в их регулировании. Включение этих отношений в общий закон ограничит возможности по его совершенствованию и дальнейшему развитию. Следующая правовая новация, на наш взгляд, связана с усилением госрегулирования отношений в сфере недропользования. Конечно, нашим государством за годы своей независимости накоплен немалый опыт реализации права недропользования. Отдельные политики высказывают предложения о пересмотре содержания контрактов на недропользование, заключенных государством на этапе становления его независимости, но наше Правительство не пошло на нарушение их условий, и проект нового закона сохранил положения о преемственности ранее заключенных контрактов. В то же время документ пошел по пути расширения действия норм, регламентирующих содержание контракта. Однако эта норма содержит лишь механическое перечисление разделов контракта, перенесенных из модельного контракта, чего, по нашему мнению, недостаточно для определения правовой природы контракта на недропользование. Когда анализируешь положения законопроекта в части порядка проведения конкурса и прямых переговоров, создается впечатление, что основная цель компетентного органа — пополнение госказны и обеспечение казахстанского содержания, поскольку весь переговорный процесс сводится только к определению этих условий контракта. Полагаем очевидным тот факт, что основной задачей закона должно быть обеспечение наиболее рационального и комплексного использования недр, что прописано в самом проекте. Разовые выплаты в виде бонусов и социальные отчисления ничего общего с этим не имеют. Третье направление правовых идей проекта выделяется нами отдельно, так как оно, на наш взгляд, вызывает дискуссию. В предлагаемом документе административные методы оформлены через недостаточно четкие правовые конструкции. К примеру, согласно в статье 12 говорится: «Республика Казахстан имеет преимущественное перед другими лицами право на приобретение полезных ископаемых недропользователя по ценам, не превышающим цены, применяемые недропользователем при совершении сделок с соответствующими полезными ископаемыми, сложившиеся на дату совершения сделки, за вычетом транспортных расходов и затрат на реализацию». Еще одна неточность на стадии участия потенциального инвестора в процедуре конкурса. Согласно законопроекту, победитель конкурса на предоставление права недропользования определяется, исходя из заявленных размеров подписного бонуса и отчислений в местные бюджеты на социально-экономическое развитие региона. Вместе с тем получение такого статуса еще не означает обретение права на заключение контракта, так как для этого нужно разработать и утвердить в уполномоченном органе соответствующий проектный документ. На его основе составляется рабочая программа контракта, являющаяся неотъемлемым приложением к нему. Это означает, что один из основных элементов контракта — рабочая программа, которая определяет содержание инвестиционных обязательств подрядчика по контракту, по сути, формируется в рамках административно-властных правоотношений, и происходит это уже после уплаты 50 процентов подписного бонуса. При этом если в подобной ситуации у сторон возникают споры, то они подлежат рассмотрению только в суде. Вместе с тем Казахстан — участник конвенции ИКСИД и Энергетической Хартии. Согласно этим документам наше государство дало согласие на рассмотрение споров с инвесторами в международных арбитражах, что также закреплено в многочисленных двух и многосторонних соглашениях о защите инвестиций. Поэтому необходимо пересмотреть содержание статьи 126. Следует отметить, что новый проект закона предусматривает отказ от контрактов на совмещенную разведку и добычу. Но в этой ситуации инвестор не заинтересован заниматься разведкой месторождений полезных ископаемых, потому что у него нет правовой гарантии, что именно с ним будет заключен контракт на добычу разведанного месторождения. На наш взгляд, необходимо предусмотреть правовые гарантии для подрядчика, сделавшего коммерческое обнаружение. В целом если исходить из понимания того, что контракт на недропользование — гражданско-правовой договор, то при вопросах его расторжения необходимо руководствоваться нормами Гражданского кодекса РК. Очень интересным с правовой точки зрения является деление контрактов по видам недропользования. Статья 59 проекта закона выделила четыре вида контрактов, определив за основу виды деятельности: разведку, добычу и первичную переработку, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, геологическое изучение недр. Между тем все контракты в сфере недропользования однозначно можно определить в две группы: контракты арендного содержания и контракты подрядного содержания. Такая классификация будет соответствовать нормам гражданского законодательства Казахстана и должна регулироваться ГК РК. Также в проекте закона недостаточно раскрыты нормы, связанные с экологическими и ресурсными отношениями. На территории Казахстана осуществляется разведка и добыча очень многих полезных ископаемых — газа, угля, урановых руд, полезных ископаемых, содержащих золото, сереб¬ро, вольфрам. Добыча их также имеет собственную специфику, которая не отражена в представленном проекте закона. Несомненно, эта редакция закона окажет влияние на инвестиционную политику страны, а в условиях мирового финансового кризиса авторам проекта следует учитывать и международный фактор. Даулет Байдельдинов, профессор, декан юридического факультета КазНУ имени Аль-Фараби, член Совета по правовой политике при Президенте РК Газета «Казахстанская правда»
