Конституционный суд РК рассмотрел на соответствие Конституции Республики Казахстан статью 13 Закона Республики Казахстан от 18 декабря 1992 года «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне», сообщает Учет.kz
Статья 13 Закона гласит: "Граждане, проживающие на территориях,.. имеют право на надбавку по зонам в размере....": Данная статья предусматривает меры по социальной поддержке граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний и проживающих на территориях, подвергшихся воздействию радиоактивных осадков, в виде надбавки к пенсии, дополнительной оплаты труда и дополнительного оплачиваемого отпуска.
Субъект обращения ранее проживал на одной из таких территорий и является лицом, пострадавшим вследствие испытаний, что подтверждается выданным ему удостоверением. В настоящее время он не проживает на указанной территории.
Заявитель считает, что статья 13 Закона не соответствует статье 14 Конституции о равенстве всех перед законом и судом (пункт 1) и недопущении дискриминации (пункт 2).
Субъект обращения ранее проживал на одной из таких территорий и является лицом, пострадавшим вследствие испытаний, что подтверждается выданным ему удостоверением. В настоящее время он не проживает на указанной территории.
Заявитель считает, что статья 13 Закона не соответствует статье 14 Конституции о равенстве всех перед законом и судом (пункт 1) и недопущении дискриминации (пункт 2).
По мнению Конституционного суда, неотъемлемым принципом правового государства является возведенный в ранг конституционного принцип равенства всех перед законом и судом и запрета дискриминации. Он действует во всех сферах жизни общества, включая ту ее часть, которая связана с реализацией функций социального государства.
Данное положение также означает, что Республика Казахстан оказывает поддержку в первую очередь социально уязвимым слоям населения, лицам, нуждающимся в специальных социальных услугах, малообеспеченным лицам, а также иным лицам, которым в силу тех или иных обстоятельств требуется помощь государства. Адресатами такой помощи являются и граждане, пострадавшие вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, неблагоприятной экологической обстановки, чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия.
В Законе также закреплены конкретные меры по социальной защите лиц, пострадавших вследствие ядерных испытаний. Установленные Законом меры имеют дифференцированный характер. Так, единовременная денежная компенсация, предусмотренная в статье 12 Закона, распространяется на всех граждан, проживавших в границах зон экологического бедствия с 1949 по 1990 годы. Меры, предусмотренные в оспариваемой статье 13 Закона, распространяются только на тех граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний, которые в настоящее время проживают на территориях, определенных зонами радиационного риска различной степени, и на территории с льготным социально-экономическим статусом. Учет места проживания для предоставления соответствующих льгот предусмотрен также в статье 14 в отношении женщин, детей, подростков и их родителей и в статье 15 Закона в отношении военнослужащих и сотрудников специальных государственных органов.
При принятии Закона такой дифференцированный подход был обусловлен тем, что граждане, проживавшие в тот период в зоне экологического бедствия, продолжали находиться под воздействием неблагоприятных факторов вследствие ранее проведенных испытаний на полигоне. Это в свою очередь обусловило необходимость дополнительных мер по их социальной поддержке.
В настоящее время, как следует из доводов и соображений государственных органов и иных лиц, привлеченных к рассмотрению обращения, радиоэкологическая обстановка на территориях, указанных в Законе, в значительной степени улучшилась, и только факт проживания на таких территориях не является определяющим при оценке вреда, причиненного испытаниями, характеристике условий проживания, труда, обучения и т. д. Сама классификация территорий на зоны различного радиационного риска не так актуальна, как в момент принятия Закона.
Предоставление дополнительных льгот только лицам, пострадавшим от ядерных испытаний, которые проживают в зоне экологического бедствия, с формальной точки зрения может свидетельствовать о нарушении принципа равенства. Однако конституционный принцип равенства не может применяться без учета различных обстоятельств, в которых находятся те или иные категории граждан. В данном случае подобным обстоятельством является место проживания в зоне экологического бедствия, связанное с продолжающимся неблагоприятным влиянием экологической обстановки на жителей.
Пострадавшие граждане, проживающие в зонах, указанных в Законе, и проживающие за их пределами, находились и находятся в разные временные промежутки в разной степени в неодинаковых условиях, что предопределяет различный подход к ним в нормативных правовых актах. Законодатель вправе устанавливать разный уровень защиты для лиц, находящихся в таких неодинаковых условиях. Дифференцированный подход к мерам социальной защиты и условиям их предоставления является одним из принципов государственной политики в сфере социальной защиты (статья 3 Социального кодекса Республики Казахстан от 20 апреля 2023 года).
При этом государство преследует законную цель – поддержка людей, до настоящего времени находящихся в неблагополучной окружающей среде и испытывающих воздействие негативных факторов по сравнению с другими лицами. Положения статьи 13 Закона не имеют целью или следствием ограничение либо иное умаление прав других лиц, в том числе пострадавших от ядерных испытаний. Они основаны на разумных (необходимость дополнительной поддержки) и объективных (сохраняющиеся риски для людей, проживающих на соответствующих территориях) критериях.
В прецедентной практике международных судов и органов по правам человека неоднократно указывалось, что не всякое различие в обращении является дискриминационным.
В соображениях Комитета по правам человека Организации Объединенных Наций (в том числе в отношении Казахстана), компетенцию которого признает Республика Казахстан, напоминается о правовой практике Комитета, согласно которой не всякое различие, основанное на признаках, перечисленных в статье 26 Пакта, равнозначно дискриминации, если оно основано на разумных и объективных критериях и преследует цель, которая является законной в соответствии с Пактом (CCPR/C/126/D/2311/2013). Аналогичные подходы наблюдаются в практике Европейского суда по правам человека.
Право законодателя применять дифференцированный подход в сфере социальной защиты исходя из различных факторов (например, масштабов и времени радиационного воздействия, уровня радиационного загрязнения территорий и его влияния на организм, работы, службы или учебы на зараженных территориях и других) четко прослеживается в нормотворческой практике других государств, сталкивающихся с необходимостью социальной защиты лиц, подвергшихся радиоактивному воздействию в результате ядерных испытаний или техногенных ядерных аварий и катастроф.
Вместе с тем социальные риски в случае с пострадавшими вследствие экологического бедствия в Приаралье в большей степени связаны с природно-климатическими факторами, в то время как социальные риски в случае с пострадавшими в результате ядерных испытаний обусловлены техногенным воздействием. Последствия, вызванные радиоактивным заражением, зависят не только от места проживания, но в значительной мере от полученной дозы облучения и соответствующего вреда и характеризуются долговременностью, что должно учитываться при организации социальной защиты и соответствующем правовом регулировании. Конституционный суд отмечает наличие в зарубежном законодательстве такого подхода, когда в основе
оказания мер социальной поддержки лиц, пострадавших от ядерных испытаний или ядерных и радиационных аварий, лежит получение лицом определенной дозы облучения и вред от такого облучения.
Государство продолжает уделять внимание вопросам, связанным с бывшим Семипалатинским полигоном. Об этом свидетельствует принятие Закона Республики Казахстан от 5 июля 2023 года «О Семипалатинской зоне ядерной безопасности», предусматривающего новые подходы к обеспечению ядерной и радиационной безопасности в Республике Казахстан, а также к реабилитации территории полигона. Вопросы льгот, предоставляемых пострадавшим от ядерных испытаний, регулируются также Кодексом Республики Казахстан от 25 декабря 2017 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс), Социальным кодексом Республики Казахстан от 20 апреля 2023 года, Законом Республики Казахстан от 16 апреля 1997 года «О жилищных отношениях», другими законами и подзаконными нормативными правовыми актами.
При этом вне действия отдельных положений статьи 13 Закона находится большое количество граждан, проживающих в зоне экологического бедствия: индивидуальные предприниматели, лица, занимающиеся частной практикой, независимые работники.
Конституционный суд отмечает несогласованность некоторых положений Закона (статьи 2, 10, 12 – 15), не позволяющую точно определить адресатов социальной защиты, что приводит к различной правоприменительной практике.
С учетом сохраняющихся негативных последствий функционирования Семипалатинского полигона Конституционный суд считает необходимым усиление мер социальной защиты граждан, пострадавших от ядерных испытаний (включая потомков этих граждан), что будет соответствовать характеристике социального государства, провозглашенного в Конституции, а также способствовать реализации конституционных положений о праве на социальное обеспечение, праве на охрану здоровья, об охране окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья (статьи 28, 29 и 31 Конституции). Усиление мер социальной защиты предполагает расширение как видов оказываемой помощи, так и ее объемов, размеров, а также адресатов получения.
Должны быть изучены и предложены новые принципы и подходы в вопросах социальной защиты пострадавших граждан с учетом современной радиоэкологической обстановки на зараженных территориях, медицинских последствий для населения, подвергшегося воздействию ионизирующего излучения, проживающего как на этих территориях, так и за их пределами, а также социальных, экологических, демографических, медицинских и иных факторов.
На основании этого Конституционный суд рекомендовал Правительству Республики Казахстан принять меры по совершенствованию законодательства Республики Казахстан по вопросам социальной защиты граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний, с учетом позиций Конституционного суда Республики Казахстан, изложенных в настоящем нормативном постановлении.
